再聊工业产品“质量监督抽查”和“执法抽查”区别

作者系中国品牌与防伪执法打假协作联盟智库专家

孔迪

      在市场监管日常工作中，针对产（商）品质量方面的监督抽查（样）和执法抽查（样）是两类最为常见的操作方式，两者在法律属性、法律依据、人员对象、操作程序、后处理方式等方面都存在较大差异，但一直有部分监管和执法人员将产（商）品的监督抽查和执法抽查混为一谈，特别是具体操作程序和后处理容易出现问题，本文中笔者聊聊个人理解，主要针对常见工业产品，因“三品一械”类产品另有其他特殊规定（特别是监督类抽查），本文暂不涉及。

      首先需要明确的是，产品质量的监督抽查和执法抽查，从性质和目的来说是分别属两个不同的制度领域。

      监督抽查属于“监督检查”制度中的一种操作方式，监督检查行使的是监督权，一般理解为监管职权者对下属组织、人员及被监管对象行使职权、履行职责所进行的监察督促，因此监督检查的通俗理解就是通过检查的手段实现约束和督促企业守法的目的，权力行使具有主动性的特点，属于积极性的权力，实现监督的功能，出发点为了督促被监督者做个好人。既然是通过检查来督促生产者守法，就必须有检查方式和依据载体，因此抽查成为了方式，相关标准成为载体，产品质量监督检查实际上就是通过抽取样品检测质量来检查判断企业是否按照标准生产。

       而执法抽查则属于“执法检查”制度范畴里的一种执法手段，执法检查是以执法为目的，行使的是执法权，主要目的是查处违法行为，权力的行使具有被动性特点，属于消极性的权力（例如《产品质量法》第18条规定开展查处的前提须在已经取得违法嫌疑证据或者举报的情况下），其实现的是惩罚功能，出发点是让坏人付出代价，所以行政处罚法才把“处罚和教育相结合”列为基本原则。笔者觉得上述区别导致前者对违规处理偏宽松、后者偏严格。

      其次，产品质量监督的抽查和执法抽查的法定定义完全不同。

      前者定义在《产品质量法》第15条中初步提出，“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查”；原质检总局《产品质量监督抽查管理办法》、原工商总局《流通领域商品质量监督管理办法》都对“产品质量监督抽查”有更加细化的定义，合并之后总局《产品质量监督抽查暂行办法》（18号令）统一规定为“本办法所称监督抽查，是指市场监督管理部门为监督产品质量，依法组织对在中华人民共和国境内生产、销售的产品进行抽样、检验，并进行处理的活动”，规定非常明确、清晰。

      而后者执法抽查则是非正式提法，如果没有研究过的话，可能很难想到其法律依据是1996年施行的《行政处罚法》第37条第2款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定”，是一种“抽样取证”的证据获取手段，但处罚法对此未做进一步解释。原《质量技术监督行行政处罚程序规定》第20条稍微细化“质量技术监督部门收集证据时，可以采取抽样取证的方法。所抽样品需要检验、检测、检定或者鉴定的，应当委托具有法定资质的机构进行”，原《工商行政管理机关行政处罚程序规定》则规定更为具体“工商行政管理机关抽样取证时，应当有当事人在场，办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具物品清单，由办案人员和当事人在封条和相关记录上签名或者盖章…为查明案情，需要对案件中专门事项进行鉴定的，工商行政管理机关应当出具载明委托鉴定事项及相关材料的委托鉴定书，委托具有法定鉴定资格的鉴定机构进行鉴定”，合并后总局的《行政处罚程序规定》（2号令）几乎全盘采用了原工商部门“抽样取证”的规定。

      综上可见，执法抽查的定义实际上等于“执法检查-获取证据-抽样取证-样品送检”这几个环节的综合。

      第三，产品质量的监督抽查和执法抽查涉及的实施人员有区别。

      对监督抽查来说，总局在《产品质量监督抽查管理暂行办法》规定“市场监督管理部门应当自行抽样或者委托抽样机构抽样，并按照有关规定随机抽取被抽样生产者、销售者，随机选派抽样人员。抽样人员应当熟悉相关法律、行政法规、部门规章以及标准等规定”，即抽查人员既可以本部门工作人员（未强调执法证件），也可以是受委托的抽样机构人员，然而上述规定与2024年底《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》存在一定冲突，《意见》明确规定“实施行政检查的主体必须具备法定资格。具有行政执法权的行政机关必须在法定职责范围内实施行政检查…严禁检验检测机构、科研院所等第三方实施行政检查；严禁外包给中介机构实施行政检查；严禁未取得执法证件的执法辅助人员、网格员、临时工等人员实施行政检查”；而根据2025年4月司法部办公厅对该意见有关问题的解答“行政检查是指行政执法主体为履行行政管理职责，对企业遵守法律、法规、规章和执行有关行政决定、命令的情况进行巡查、核验的活动，是行政许可、行政处罚、行政强制、行政备案、行政征收征用、行政给付等行政行为的过程性行为”，产品质量监督抽查明显属于“涉企行政检查”范畴，但目前普遍是委托技术机构工作人员进行；据悉近期总局已启动了对18号令的修订讨论，初步反馈将会依据《意见》对产品质量监督抽查的具体操作进行调整（比如抽样应有属地执法人员参加，省局统筹等），“三品一械”等抽查规定应该也会同期修订。

      至于执法抽查，本身只是执法检查中一种“抽样取证”的证据获取手段，来源于《行政处罚法》第37条，该条第1款规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”，2号令更是明确规定“办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具清单，由办案人员、当事人在封条和相关记录上签名或者盖章”，可见必须由取得执法证的2名以上执法人员实施抽查，本部门无执法证件的工作人员或技术机构人员都无权开展，所以部分地区市监部门名义上开展执法抽查，但实际全权委托技术机构办理实施抽样和写抽样单，而执法人员压根不到场或者到场不签名的做法明显是违法的，退一步来说，执法抽查可以邀请技术机构人员配合甚至实际抽样，但抽样手续如抽样单、封条和相关文书只能由执法人员签名。

      第四，产品质量的监督抽查和执法抽查涉及抽查计划和结果发布不同。

      前者的抽查对象已明确规定为“可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品”（质量法第15条），针对特定行业、地域、品类等，需要提前征求意见、发布抽查计划、制定抽查方案和细则和统一组织实施，且抽查结果需要经过汇总分析后，不论合格与否都要依法主动公开，结合第三点来看，如果抽样单是受委托技术机构人员签名且检验报告属性写明为监督抽查，那么就必须符合前述“发布抽查计划、制定抽查方案和细则”的前提，否则也谈不上属于监督抽查的属性。

      而执法抽查的对象范围则缩小了很多，即仅限于各类举报、投诉、申诉，上级或其他部门转交办线索、专项执法行动等途径反馈的涉嫌违法线索中的产品，随机性较高，不太可能做到提前计划、发布和统一组织，其抽查结果不论合格与否都没有要求主动公开，只有不合格被处罚的案件才会依法主动公开。

      第五，产品质量的监督抽查和执法抽查涉及的操作程序和购样与否不同。

      先看操作程序，对于监督抽查来说，不论是原质检、原工商的部门规章，还是总局现行的18号令，都从“组织（计划）”、“抽样”、“检验”、“判定”、“异议处理”、“结果处理”等多个环节，对程序规定和操作规范提出了详细的要求，比如仅仅在“抽样”环节就列出了抽样单位、抽样准备、样品选取、抽样实施、无法抽样的情形、拒抽认定、样品获取方式、封样和样品运输等多条细化规定。

      反过来看执法抽查，是典型的“光杆司令”，仅有层级较低的部门规章设定了法定定义，但缺少类似的细化程序规定和操作规范，只不过因为执法抽查属于执法检查的一种抽样取证手段，所以所有操作过程都必须要符合《行政处罚法》中的一般规定。

      至于购样与否，监督抽查方面有明确的法律依据，18号明确规定抽样人员应该付费购买样品，而备样样品暂时无偿提供（如复检时启用也要付费购买），购样经费列入本级政府财政预算，实践中各地市监部门年底都要提前报明年的监督抽查经费预算，可以合法支出使用；但执法抽查是只有定义的“光杆司令”，缺少付费购样的法定依据，这就直接导致没有依据来申请财政预算，即使用其他名义申请了财政经费并支出，但年度审计或者纪检巡查时是很容易被查出问题的；实践中不仅工业品质量监管执法会涉及“抽样取证”，其他方面也会涉及，比如商标、专利执法中查获涉嫌侵权或者假冒专利的产品，同样需要以“抽样取证”方式提取样品做进一步鉴别或鉴定，难道也要向故意违法当事人付费购买证据样品？再想深一点，不止市监部门需要抽样取证，包括公安机关在内的其他行政机关在办理行政案件中同样也会涉及，有没有听说过其他机关付费购买证据的情况？

      第六，产品质量的监督抽查和执法抽查，对检验不合格的结果处理不同。

      对于监督抽查来说，其检验项目多数都是从相关标准中选择了标识项之外的重要质量项目，原国家质检总局产品质量监督司在多年前就组织国内各技术机构和专家学者，编制了涉及上百类常见产（商）品的《产品质量监督抽查实施规范》，最近一次正式发布的现行版本是2015年版，涉及日用纺织品、电子电器、轻工产品、建筑装修材料、农业生产资料、机械及安防、电工及材料共7大类、234个小类的一般工业产品。其中每类产品都选择并列出了监督抽查的具体检验项目，同时还将每个项目的重要程度做了区分，明确为A类（极重要质量项目，涉及健康、安全）和B类（重要质量项目，涉及环保、节能、关键性能或特征值），这样就可以清晰地将监督抽查不合格按照不合格项目区分为严重不合格和一般不合格这两种情形。其中一般不合格的情形，只需根据质量法第17条第1款“责令限期改正—逾期不改正公告—公告后复查仍不合格，责令停业限期整顿—整顿后复查仍不合格，吊销营业执照”的规定操作，而严重不合格的情形，在作上述操作的同时，还应按照第17条第2款规定“督抽查的产品有严重质量问题的，依照本法第五章的有关规定处罚”，立案查处并根据质量法第五章的罚则给予行政处罚。至于执法抽查的结果处理就有很大差异，不光缺少细化程序规定，具体检验项目也没有提前优选的“固定套餐”，完全取决于执法人员对产品质量方面违法嫌疑的推测，由执法人员跟技术机构商量后共同挑选项目，很多时候还会专门对产品标识项目提出检验要求（比如肥料）。而对于不合格的项目，只区分标识类不符合（一般只责令改正），或是实物质量不符合，一旦出现实物质量不合格，都会立案作行政处罚而不是单纯责令该正。至于选用质量法中涉及质量不合格的哪条罚则，主要看不合格项目是否涉及人体健康和人身、财产安全来区分第49条或50条。