从一起殡葬价格案件探索“不执行政府定价”的理解问题  

 作者系中国品牌与防伪执法打假协作联盟专家委员会专家

兴义市市场监督管理局 张廷伦、潘元昌 

    殡葬服务是重要的民生工程，是全国市监系统近期的重点工作之一，但因殡葬服务涉及民政、发改、市监等部门职责，在监督检查工作中遇到了各式各样的复杂问题，其中应该怎样理解“不执行政府定价”问题？

    2025年初，某市场监管局在调查殡葬价格案件时，函询了某某市发展改革委价格主管部门，该部门仅提供了《某公司殡仪服务收费标准请示的批复》（以下简称：殡葬收费的批复），并复函说明其为殡葬服务的政府定价文件，该市场监管局未认定该文件为政府定价文件，但是仍依据《价格违法行为处罚规定》第九条第三项规定认定当事人不执行政府定价，并给予当事人行政处罚。该案是否合理、合法？该如何理解“不执行政府定价”？

    “殡葬收费的批复”是什么性质的文件？笔者认真查看了上述“殡葬收费的批复”的内容，其第三条规定“殡仪服务单位收到殡葬收费的批复后，应及时到物价部门办理行政事业性《收费许可证》变更手续⋯⋯”。另根据国家计委等六部委印发的《收费许可证管理办法》第七条：“申领《收费许可证》按照下列程序进行：（一）申领单位到当地价格主管部门领取《收费许可证申请表》逐项填写并提供申请表所要求的材料；（二）填好申请表加盖单位公章，负责人签名后送其上级主管部门确认，签署意见并加盖公章；（三）价格主管部门对《收费许可证申请表》及批准收费的文件等进行审核，核准后颁发《收费许可证》”的规定，综上可以看出：“殡葬收费的批复”是办理收费许可证前置的审批程序。

    笔者以上述殡葬价格案件为切入点，总结归纳出以下三个问题作为焦点，以此探索价格执法中“不执法政府定价”的理解问题。

    争议焦点一

上述“殡葬收费的批复”是否属于有效的政府定价文件？

    观点一：属于有效的政府定价文件。理由是：1.主体合法。该“殡葬收费的批复”文件制定主体是政府定价目录中规定的有权制定政府殡葬服务价格的主管部门——市级物价部门；2.内容合法。该“殡葬收费的批复”的主要内容符合省级定价目录的权限和范围，是关于殡葬基本服务收费项目的价格的规定。3.文件持续有效。因为文件出台后主管部门或上级部门并未明文规定废止，应当属于有效。所以“殡葬收费的批复”应当属于有效的政府定价文件。

    观点二：不是有效的政府定价文件。理由是：1.程序不合法。根据国家发改委令《政府制定价格行为规则》第十一条“定价机关制定价格，应当开展价格（成本）调查、听取社会意见、集体审议、作出制定价格的决定、公告等程序。依法应当开展成本监审的，按照成本监审有关规定执行”和《政府制定价格成本监审办法》第五条第三款“列入成本监审的商品和服务，未经成本监审的，不得制定价格，没有正式营业或者营业不满一个会计年度的除外”之规定，可以看出：制定殡葬服务价格需要经过成本监审、集体审议、作出决定、公告等程序，显然上述中的“殡葬收费的批复”未经成本监审、作出决定、公告等程序。2.内容不合法。根据《政府制定价格行为规则》第二十一条第一款第三项“按照本规则履行相关程序后，认为需要制定价格的，定价机关应当适时作出制定价格的决定。制定价格的决定应当载明以下内容：（三）价格的执行时间和范围”之规定，可以看出政府定价部门要以决定的形式公告，要明确价格执行的范围（而不是特定对象），政府定价文件应属于针对广大经营者的规范性文件。但“殡葬收费的批复”是针对特定收费主体作出的行政内部批复文件，属于行政内部文件、非规范性文件。3.丧失法律效力。“殡葬收费的批复”是收费许可证的前置审批程序，根据《国家发改委 财政布关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》（发改价格〔2015〕36号）文件规定：“自2016年1月1日起，在全国统一取消收费许可证制度”，上述“殡葬收费的批复”文件已经于2016年起失效。所以“殡葬收费的批复”不是有效的政府定价文件。

争议焦点二

没有有效的政府定价文件，仅凭政府定价目录能否认定经营者不执行政府定价？

    观点一:可以认定。依据《价格违法行为行政处罚规定》（以下简称：价格处罚规定）第九条第三项“经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下罚款……（三）擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格的”的规定进行认定。理由是：1.“政府定价”可以扩张解释为：“政府定价程序”，即：政府定价目录中的商品或服务，政府未制定价格的，经营者需要提出申请，启动政府定价程序，否则就属于不执行政府定价的行为。2.依据《价格法》第六条“商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价、政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定”之规定，经营者自主定价的范围是除了政府定价目录以外的商品或服务的价格。经营者自主制定属于政府定价目录内商品或服务的价格，就属于“擅自制定”，可以依据《价格违法行为处罚规定》第九条第三项认定为：不执行政府定价的行为。

    观点二：不能认定。理由：1.“政府政府定价”不能扩张解释为“政府定价程序”。根据《价格法》第三条第五款“政府定价，是指依照本法规定，由价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格”之规定，可以看出：政府定价是指“价格”本身，不能扩张解释为“定价程序”。即使将“政府定价”扩张解释为“定价程序”，政府定价是政府职能部门依职权行为，并未规定经营者申请义务。另《价格法》第二十五条第二款“消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议”的规定，调价建议是经营者的权利而非义务。2.政府定价目录规范的是政府定价的权限和范围，是政府制定定价文件的依据，是对行政权力的限制，并非对经营者自主定价的禁止，禁止经营者自主定价行为的只有政府定价文件。所以，没有有效的政府定价文件时，经营者既没有请求政府定价的义务，也没有可供执行的政府定价，当然不构成“不执行政府定价”的违法行为。

争议焦点三

《价格违法行为行政处罚规定》第九条第三项“擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格”作何理解？

    观点一：现行有效。《价格违法行为处罚规定》第九条第三项作为《价格法》的补充规定，其与《价格法》的法理逻辑自洽。根据《价格法》第六条：“商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定”之规定，商品和服务的价格有两种定价方式，要么实行政府定价（指导价），要么实行市场调节价。具体区分标准为中央、省级政府定价目录，目录内的商品和服务实行政府定价（指导价），目录外的商品和服务实行市场调节价。经营者制定了政府定价目录内的商品或服务的价格，就超越了上述定价权限，构成“擅自”制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格，其法理逻辑自洽，所以《价格违法行为行政处罚规定》第九条第三项的规定现行有效。

    观点二：因法理冲突而无效。《价格违法行为处罚规定》第九条第三项“经营者不执行政府指导价、政府定价……（三）经营者擅自制定……价格”，其中“擅”字在《说文解字》中解释为“独揽、专权”，“擅自”就是“自我专断”的意思，指未经授权或者越权行事，所以第三项“经营者擅自制定”的前提是政府未制定价格。但是第九条“不执行政府定价”的前提是政府已经制定价格，经营者不执行政府制定的这个价格。综上，《价格违法行为处罚规定》第九条“不执行政府定价”与第三项“经营者擅自制定”相互矛盾，因法理冲突无效。

    为何该条法律会前后矛盾？《价格违法行为处罚规定》第九条第三项中“擅自”一词有何法律渊源？《价格违法行为行政处罚规定》是国家发展计划委员会于1999年7月10日制定，主要是依据《价格法》制定，当时并未出台政府制定价格方面的规范，同时期实施的是《收费许可证管理办法》（1999年1月1日起实施），其包括《经营服务性收费许可》和《行政事业性收费许可》，其许可范围几乎涵盖了政府定价目录范围，所以在制定《价格违法行为处罚规定》时，参考了《收费许可证管理办法》的体例，参照将未申请收费许可证收取费用的行为定性为“擅自”收费，将经营者申请定价作为政府制定价格的启动程序的依据，自然地就作出了“经营者擅自制定属于政府定价范围的商品和服务的价格”的禁止性规定。　

    但是，国家发改委2006年3月7日制定了《政府制定价格行为规则》，并在2006年5月1日印发了《国家发展和改革委员会关于贯彻实施<政府制定价格行为规则>有关问题的通知》（发改价格〔2006〕787号），第一条规定：“依照法定权限制定价格。政府制定价格的权限和范围要以定价目录为准，不得越权定价。政府制定价格是依职权行为，而不是依申请的行为，要改变过去定价由经营者提出申请，定价机关才启动定价程序这一做法。价格主管部门要根据经济社会发展情况以及社会各方面的反映适时制定价格。对消费者、经营者提出的调价"申请"要作为"建议"对待，并以适当方式反馈对建议的办理情况”。第一次明确了政府定价是依职权行为，不是依申请行为，且要求改变过去定价由经营者提出申请才启动定价程序的做法。

    另外，2015年1月9日印发的《国家发改委财政布关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》（发改价格〔2015〕36号）文件规定：自2016年1月1日起，在全国统一取消收费许可证制度。至此，《价格违法行为处罚规定》第九条第三项“经营者不执行政府指导价、政府定价……（三）经营者擅自制定……价格”的条款已无依据，且前后矛盾，应当予以废止。

    政府定价采取的是“价格法律+定价目录+定价文件”的方式进行规范，即保持了法律的稳定性和可预测性，又兼具目录的政策性和时效性、还拥有定价文件的区域性和灵活性，但是这也给价格执法工作带来了难度，希望本文能起到“抛砖引玉”的作用，推进价格执法工作更进一个台阶。